Seminario – F. Perrone

La riforma dei modelli elettorali: dal sistema proporzionale a quello maggioritario dopo i referendum del 1993, fino al nuovo proporzionale.

La legislazione elettorale per la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica: profili comuni e differenze. Il procedimento elettorale e l’assegnazione dei seggi: dalla fase di presentazione delle liste a quella di proclamazione degli eletti. La verifica delle elezioni.

ABSTRACT
(3 aprile 2009)

Sistemi elettorali a confronto

Si dice spesso che il sistema elettorale definisce il carattere di un paese. A volte un modello di elezione è tanto connaturato all’identità di un paese da diventare proverbiale: c’è quindi il “doppio turno1 alla francese”, l’ “uninominale2 secco all’americana”, c’era, prima del referendum del 1993, il “proporzionale puro all’italiana”. Il 27 marzo 1994, si votò per la prima volta con il sistema maggioritario che lo sostituì. Un maggioritario misto, c. d. mattarellum, dal nome del suo relatore, Sergio Mattarella. Oggi c’è il poco rassicurante porcellum, dall’epiteto, ben più volgare, con il quale la legge è stata battezzata dal suo stesso autore, l’ex Ministro Roberto Calderoli.

Partiamo dalla distinzione fondamentale tra proporzionale e maggioritario per fare il punto sul dibattito in corso oggi in Italia.

Proporzionale puro

Risponde al principio che ad ogni lista di candidati viene assegnato un numero di seggi proporzionale al numero di voti riportati. In questo modo riduce al minimo il numero di voti “inutili”, perché non efficaci al fine dell’attribuzione dei seggi, e massimizza la rappresentanza delle differenze del corpo elettorale: anche partiti molto piccoli possono portare un deputato in Parlamento.

Semplificando, si può dire che il metodo proporzionale permette di ottenere un alto livello di rappresentatività del corpo elettorale ma è pure, al tempo stesso, suscettibile di creare seri problemi di governabilità.

In sostanza, se si utilizza questo sistema, il totale dei voti validi si divide per il numero dei seggi da assegnare, ottenendo il quoziente. Il risultato di ciascuna lista di partito si divide per il quoziente e si assegna un seggio per ogni quoziente intero. Nel caso ci siano ancora seggi da attribuire, si premiano le liste che hanno i “resti” maggiori (c. d. metodo “del resto più forte”).

Un esempio ci permetterà di rendere più chiaro il calcolo proporzionale e, conseguentemente, di comprendere meglio i concetti sopra espressi relativi alle attitudini del metodo in esame:

Voti validi: 41 milioni / seggi da assegnare: 78

Quoziente = 41 milioni/78 = 525.641 voti

Il partito A ha ottenuto 18 milioni di voti

Il partito B ne ha conseguiti 12 milioni

Il partito C ne ha avuti 11 milioni

Assegnazione dei seggi:

Partito A: 18 milioni/525.641 = 34 (resto: 128.206 voti)

Partito B: 12 milioni/525.641 = 22 (resto: 435.598 voti)

Partito C: 11 milioni/525.641 = 20 (resto: 487.180 voti)

Resti:

Complessivamente sono stati attribuiti 76 seggi. Per i restanti due si individuano i resti maggiori (partito C e partito B) e si assegna dunque un seggio in più a C e B

Risultato finale:

A: 18 milioni di voti (43,9%) = 34 seggi (43,6%)

B: 12 milioni di voti (29,3%) = 23 seggi (29,5%)

C: 11 milioni di voti (26,8%) = 21 seggi (26,9%)

Il sistema è un proporzionale puro perché attribuisce una quota di seggi proporzionale molto vicina a quella dei voti (gli scarti sono fisiologici e marginali).

Aspetto positivo, quindi, di questo sistema, è la possibilità di una rappresentanza parlamentare che rifletta in maniera meno distorta possibile la reale situazione politica di un paese, con una significativa tutela delle minoranze.

D’altra parte, vi è l’aspetto negativo del frazionamento dei partiti che si riuniscono, successivamente alle elezioni, in complesse coalizioni parlamentari per riuscire a formare un governo. Le divergenze programmatiche fra i partiti così alleati, ma eterogenei fra loro, determinano gravi instabilità dei governi stessi. I detrattori di tale sistema contestano proprio il potere, concesso ai partiti minori presenti nella coalizione di maggioranza, di “ricattare” politicamente la coalizione stessa, paventando la possibilità di aprire una crisi se non assecondati nelle loro richieste.

Maggioritario puro

Possiamo distinguere all’interno di questo sistema diversi modelli:

  • sistema maggioritario a un turno (plurality system) a maggioranza relativa;
  • a turno unico con maggioranza assoluta (sistema di voto alternativo);
  • a doppio turno (majority system).

Il sistema maggioritario a un turno è quello adottato, fra gli altri, per l’elezione della Camera dei Comuni in Gran Bretagna e della Camera dei rappresentanti negli Stati Uniti. Esso è un sistema maggioritario a collegio uninominale, per il quale è sufficiente la maggioranza relativa dei voti validi perché il candidato sia eletto.

Il sistema di voto alternativo è, invece, utilizzato in Australia, dove la Camera dei rappresentanti è eletta in collegi uninominali (ma il voto alternativo è applicabile anche a collegi plurinominali) e a maggioranza assoluta. Il voto alternativo, o preferenziale, è una modalità di scrutinio maggioritario che combina in un solo turno gli effetti dei due turni. Ogni elettore vota per un candidato ma, in pari tempo, indica gli altri candidati che hanno la sua seconda preferenza, terza preferenza e così via, fino all’esaurimento del numero dei candidati presenti. Se un candidato ottiene la maggioranza assoluta dei voti in prima preferenza, è dichiarato eletto. In caso contrario, si elimina il candidato che ha il minor numero di prime preferenze, tenendo tuttavia conto delle sue seconde preferenze. Tali seconde preferenze sono riportate sugli altri candidati. Se nessun candidato ha ottenuto la maggioranza si passa alle terze preferenze e così via.

Nel sistema di doppio turno, con il quale si svolgono le elezioni francesi, l’elezione può avere luogo sia in collegi uninominali che plurinominali, ma questa seconda ipotesi è meno consueta. L’elezione al primo turno richiede di solito la maggioranza assoluta dei voti validi, ma talvolta può essere richiesto un quorum minore. Se nessun candidato ottiene la prescritta maggioranza, si procede a una seconda votazione. L’ammissione al secondo turno può essere variamente regolata. È possibile che essa sia consentita soltanto ai due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti al primo turno (“doppio turno chiuso”), ed allora si avrà il ballottaggio propriamente detto. Oppure può essere riconosciuto il diritto a tutti i candidati del primo turno di partecipare al secondo (“doppio turno aperto”). Per ottenere il seggio al secondo turno è sufficiente la maggioranza relativa dei voti validi.

In conclusione, e sempre semplificando, si può sostenere che le formule maggioritarie sono maggiormente manipolative e dis – rappresentative rispetto a quelle proporzionali. In particolare, il collegio uninominale a un turno è lo strumento più idoneo a mantenere bipartitico un sistema politico. I sistemi a doppio turno, invece, tendono a premiare i partiti di centro, mentre quelli a turno unico favoriscono le formazioni più ideologicamente schierate. Il motivo di ciò è facilmente comprensibile: se si va al ballottaggio, un partito di centro che parta da una posizione di svantaggio saprà, meglio del suo avversario, attrarre i voti dei partiti esclusi: quelli di sinistra, nel caso si scontri con un candidato di destra, e viceversa in caso contrario. In definitiva, nel sistema maggioritario si dà maggiore spazio all’aspetto della governabilità rispetto a quello della rappresentatività.

Dal proporzionale al maggioritario (l. 4 agosto 1993)

Figlia del referendum del 18 aprile 1993 (l’80% dei votanti si pronunciò per il sì), la riforma elettorale attuata con l’approvazione delle leggi n. 276 (per il Senato) e 277 (per la Camera dei deputati) del 4 agosto 1993, introdusse in Italia il sistema maggioritario, sostituendo il precedente proporzionale, in vigore dal 1948.

La “legge Mattarella” fu applicata per la prima volta nelle elezioni del 27 marzo 1994 ed è rimasta in vigore fino a quelle del 2001. Il sistema da essa introdotto era solo in parte maggioritario, poiché prevedeva l’assegnazione del 25% dei seggi col sistema proporzionale. I seggi proporzionali venivano distribuiti al Senato su base regionale, alla Camera, invece, su base nazionale, a quelle liste che avessero superato il previsto sbarramento del 4%.

Effetti e obiettivi della legge

Solitamente, si sostiene che questo tipo di sistema elettorale incoraggi i partiti a presentarsi alle elezioni in “coalizioni” o “raggruppamenti”, per superare gli avversari in numero di voti e vincere il collegio uninominale1. Benché questo accada, bisogna tener presente che, una volta eletti, i candidati di una coalizione o di un partito possono dar vita a nuove formazioni politiche. In ogni caso, rispetto ai sistemi proporzionali, i sistemi maggioritari tendenzialmente portano a un sistema bipolare, se non bipartitico, e creano maggioranze parlamentari più ampie, il che favorisce una maggiore fluidità nei lavori parlamentari e una migliore stabilità di governo, uno degli obiettivi dei promotori del referendum del 1993.

La personalizzazione dell’elezione, infine, è una delle caratteristiche colte dal legislatore delle leggi maggioritarie che prevedono collegi uninominali, i quali, essendo ristretti in un territorio limitato geograficamente e per numero di elettori, e dipendendo l’elezione del candidato dal collegio, favoriscono, o dovrebbero favorire, l’instaurarsi di un rapporto più diretto fra rappresentati e rappresentante.

Il ritorno al proporzionale (l. 21 dicembre 2005)

La legge 21 dicembre 2005, n. 270, ha introdotto un sistema per l’elezione della Camera dei deputati interamente proporzionale, con l’eventuale attribuzione di un premio di maggioranza in ambito nazionale, che sostituisce il sistema misto precedentemente in vigore.

I 617 deputati (per i 12 deputati della circoscrizione estero si veda più avanti) sono eletti nel territorio nazionale in proporzione ai voti ottenuti dalle liste concorrenti presentate nelle 26 circoscrizioni; un deputato viene eletto con metodo maggioritario nel collegio uninominale della Valle d’Aosta.

Per quanto concerne le candidature, la nuova disciplina prevede che i partiti politici che intendono presentare liste di candidati possono collegarsi tra loro in coalizioni; i partiti che si candidano a governare depositano inoltre il loro programma e indicano il nome del loro leader.

Quanto alle modalità di votazione, l’elettore esprime un solo voto per la lista prescelta; non è previsto alcun voto di preferenza.

I seggi sono ripartiti proporzionalmente in ambito nazionale tra le coalizioni di liste e le liste che abbiano superato le soglie di sbarramento previste dalla legge. Sono ammesse alla ripartizione dei seggi soltanto le coalizioni che abbiano raggiunto almeno il 10% del totale dei voti validi e, al loro interno, le liste che abbiano ottenuto il 2% dei voti, le liste rappresentative di minoranze linguistiche con almeno il 20% dei voti della circoscrizione e la lista che abbia conquistato più voti tra quelle che non hanno conseguito il 2% dei voti. Partecipano inoltre alla ripartizione dei seggi le liste che non fanno parte di alcuna coalizione, a condizione che abbiano avuto almeno il 4% dei voti a livello nazionale.

Alla coalizione di liste (o alla lista non coalizzata) più votata, qualora non abbia già conseguito almeno 340 seggi, è attribuito un premio di maggioranza tale da farle raggiungere il numero di seggi in questione.

Le varie fasi della distribuzione dei seggi proporzionali sono le seguenti:

si accerta, nelle circoscrizioni e in ambito nazionale, il totale dei voti conseguiti da ciascuna coalizione o singola lista non collegata, e si individua quale di esse ha ottenuto a livello nazionale il maggior numero di voti, ai fini dell’attribuzione dell’eventuale premio di maggioranza;

si individuano le coalizioni di liste e le liste non collegate che, superando le soglie di sbarramento, sono ammesse all’assegnazione dei seggi;

si determina, su base nazionale, il numero di seggi spettanti a ciascuna coalizione di liste o lista non collegata che ha superato la soglia di sbarramento. La ripartizione è effettuata in proporzione ai voti ottenuti con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti;

si verifica se la coalizione di liste o la lista non collegata che ha ottenuto il più alto numero di voti ha conseguito 340 seggi;

in caso positivo, il premio di maggioranza non trova applicazione. I seggi spettanti a ciascuna coalizione sono assegnati alle liste ammesse. Si procede quindi a distribuire in ogni circoscrizione i seggi assegnati in sede nazionale a ciascuna lista ammessa;

se nessuna coalizione di liste o lista non collegata ha ottenuto almeno 340 seggi, si attribuisce a quella di esse più votata il premio di maggioranza, consistente in un numero di seggi pari alla differenza tra 340 e il numero di seggi ad essa assegnati sulla base della ripartizione proporzionale. I 277 seggi rimanenti sono distribuiti tra le altre coalizioni o liste non collegate secondo il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti. Da questa distribuzione sono esclusi i 12 seggi della circoscrizione Estero e il seggio della Valle d’Aosta, che vanno aggiunti alle rispettive coalizioni secondo l’appartenenza dei deputati eletti;

si proclamano, nelle diverse circoscrizioni, i candidati eletti secondo l’ordine di successione fissato in ciascuna lista. Se la lista dei candidati è esaurita, si attinge, nell’ordine, alla medesima lista in un’altra circoscrizione, ad un’altra lista della stessa coalizione presentata nella circoscrizione originaria, ovvero in un’altra circoscrizione.

A seguito dell’istituzione della Circoscrizione Estero e dell’approvazione, nel corso della scorsa legislatura, della legge relativa all’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero, 12 deputati sono eletti nell’ambito delle quattro ripartizioni di tale circoscrizione. Ai 618 deputati eletti nelle circoscrizioni nazionali si sono aggiunti, perciò, 12 deputati eletti nella circoscrizione estero secondo le modalità stabilite dalla legge n. 459 del 2001 e dal successivo regolamento di attuazione (D. P. R. n. 104 del 2003).

Per quanto riguarda il Senato, ogni regione rappresenta una circoscrizione. La ripartizione proporzionale avviene, cioè, su base regionale, per un totale di 20 circoscrizioni.

Dati i vincoli costituzionali precedenti l’approvazione della nuova legge elettorale, il computo del premio di maggioranza al Senato non avviene su base nazionale ma su base regionale, con alcune eccezioni in Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Molise.

Per la Valle d’Aosta vale il discorso della Camera: si elegge un solo senatore, quindi chi ottiene più voti ottiene pure l’unico seggio, senza premi di maggioranza;

Al Molise spettano due soli senatori, che sono eletti con il proporzionale ma senza premi di maggioranza dato che sono solo due;

Il Trentino-Alto Adige mantiene il vecchio sistema: sei senatori eletti con il maggioritario sulla base dei vecchi collegi uninominali, più un settimo senatore eletto in base al recupero regionale dei voti non utilizzati (in pratica, al resto più alto dei partiti che partecipano alle elezioni).

Escluse Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Molise, in ognuna delle restanti 17 regioni, alla coalizione che ha ottenuto più voti viene assegnato il 55% dei senatori spettanti a quella regione (arrotondato al numero superiore). Alle coalizioni perdenti viene assegnato il 45% dei senatori.

Per partecipare all’assegnazione dei seggi in ogni singola regione, le coalizioni devono ottenere almeno il 20% dei voti validi in quella regione e devono contenere almeno un partito che abbia ottenuto almeno il 3% dei voti sempre in quella regione. Se un partito si presenta da solo in una regione, senza cioè far parte di una coalizione, per partecipare all’assegnazione dei seggi di quella regione deve ottenere almeno l’8% dei voti validi nella regione in esame. Si vede, dunque, come le soglie di sbarramento non coincidano fra Camera dei deputati e Senato.

Effetti della riforma

L’effetto principale della legge elettorale attualmente in vigore in Italia, è quello di produrre un bipolarismo più debole e quindi un sistema più ingovernabile. A dispiegare questi effetti sono i due elementi centrali delle nuove regole di voto: il premio di maggioranza, che ha sostituito il collegio uninominale, e l’assegnazione del cento per cento dei seggi con il sistema proporzionale.

Il primo elemento ha il difetto di rendere molto meno forte il vincolo di coalizione, rispetto a ciò che accadeva nel precedente sistema maggioritario. Né si può trascurare la questione dell’entità del premio di maggioranza. Se fosse sostanzioso potrebbe compensare l’indebolimento del vincolo di coalizione. Ma non è così. Alla Camera il premio è fissato al 54% circa dei seggi, mentre al Senato è del 55%, ma assegnato su base regionale. In ogni caso si tratta di un premio troppo basso per assicurare governi capaci di durare e di decidere in un contesto di elevata frammentazione partitica.

Il secondo, cioè l’assegnazione totalmente proporzionale dei seggi, aumenta la competizione all’interno delle coalizioni e quindi il tasso di litigiosità tra partiti. In più, aumenta il potere di ricatto dei piccoli partiti. Con il nuovo sistema, qualunque partito sopra la soglia di sbarramento può permettersi di stare fuori da una coalizione o minacciare di farlo. Con la legge precedentemente in vigore, il piccolo partito che fosse rimasto fuori avrebbe fatto, sì, danno agli altri, ma sarebbe pure stato destinato a scomparire. Con il sistema attuale, invece, anche correndo da solo, un partito può contare comunque su una rappresentanza parlamentare pari al suo peso elettorale.

Quale modello per il futuro?

Tutto ciò ha portato, inevitabilmente, le nostre forze politiche a considerare come prioritaria la ulteriore modifica della legge elettorale italiana, e ad interrogarsi sul modello che meglio potrebbe adattarsi alle necessità del paese.

A questo scopo, vengono presi in considerazione alcuni modelli esteri, che passeremo qui velocemente in rassegna.

Il modello francese, maggioritario a doppio turno, premia il bipolarismo e ridimensiona i partiti di centro o chi, tra i piccoli, corre da solo.

Il sistema tedesco, proporzionale con sbarramento al 5 per cento, dovrebbe assolvere alla funzione di tagliare fuori i partiti piccoli. Il rischio di alleanze frammentate non sarebbe, però, del tutto eliminato.

Il sistema spagnolo, infine, premia i partiti grandi piuttosto che le coalizioni e spinge, quindi, i partiti piccoli ad allearsi per non scomparire. In Italia spingerebbe a creare partiti unici a destra e a sinistra.

Al momento attuale è difficile prevedere quale sarà il modello adottato dai nostri legislatori, ciò che è certo è che nessuno, né a destra né a sinistra, sembra disposto ad affrontare le prossime elezioni con la legge elettorale attualmente in vigore.

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